DEUDA Y AUTONOMÍA EN LOS GOBIERNOS LOCALES

Autor: Ignacio De Angelis (1)

Una de las expresiones más profundas de la transformación económica global de los últimos 50 años es la financiarización de las estructuras sociales y productivas en todos los niveles. Frente a este hecho, los gobiernos locales no permanecen ajenos. El estallido de la crisis financiera internacional durante la primera década del siglo XXI expuso la vulnerabilidad de los municipios para implementar estrategias que permitan hacer frente a la crisis económica de origen financiero.  

Las nuevas condiciones sistémicas impulsadas desde finales del siglo pasado produjeron la apertura y la internalización de los regímenes socio productivos, que fueron acompañadas por un proceso acelerado de financiarización de las relaciones económicas. El resultado de esta conjunción de elementos ordenó un escenario de nuevas posibilidades de financiamiento del desarrollo, pero también de mayor vulnerabilidad económica y financiera, especialmente durante los últimos años.

En este marco, el artículo busca presentar algunos elementos para analizar la dimensión financiera en los municipios españoles, retomando una discusión que, lejos de estar saldada, parece adquirir nuevas dimensiones que confirman su relevancia como un debate central para el desarrollo desde una perspectiva local.

El artículo parte del reconocimiento de que la cuestión del endeudamiento local se inscribe en las discusiones sobre la descentralización de competencias. Desde allí, se analiza brevemente el impacto local de la crisis y el estado del endeudamiento de los ayuntamientos en el marco del creciente volumen de la deuda española. Par finalizar, se avanza en reseñar los mecanismos mediante los cuales el acceso al crédito derivó en la pérdida de potestades locales, relegando competencias y limitando la autonomía municipal.

DESCENTRALIZACIÓN, AUTONOMÍA Y SUFICIENCIA FINANCIERA

El sistema de organización descentralizado se basa en el reconocimiento de la autonomía de los distintos niveles de gobierno como la mejor forma para llevar adelante las funciones estatales de asignación, distribución y estabilización económicas (Stiglitz, 2003).

Ello implica establecer reglas sobre las finanzas intergubernamentales entre la administración central y las administraciones regionales o locales que, por definición, enfrentan dos problemas fundamentales: la falta de correlación entre los gastos y los ingresos en cada nivel gubernamental; y las desigualdades al interior de cada nivel territorial.

En este contexto se torna central la concepción sobre la autonomía y el principio de suficiencia financiera de los gobiernos locales. La Carta Europea de Autonomía Local de 1985 reconoce el derecho y la capacidad de los entes locales para gestionar los asuntos públicos y disponer de los recursos suficientes dentro de la política económica nacional para llevar a cabo sus competencias en beneficio de sus habitantes.

Por su parte, el principio de suficiencia financiera como sostén de la autonomía está reconocido por la por la Constitución española de 1978 (Art. 142, 137 y 140) y la legislación posterior. Asimismo, en España, cada Comunidades Autónomas (CCAA) puede legislar a favor de la descentralización y la autonomía local, estableciendo pautas fiscales para el régimen de reparto de los tributos (Rancaño Martín, 2012).

De esta manera, en términos financieros la autonomía local atiende principalmente a la suficiencia de recursos “para dotar del necesario sustrato sólido, reconocido, legitimado y eficaz a la actuación de las corporaciones respectivas” (Fernández Pavés, 2006: 10). Es decir, debe constituir una práctica sostenida y contenida por la legislación, que debe ser reconocida por la población como natural de los gobiernos locales.

No obstante, en la práctica, muchas veces la realidad política y económica termina erosionando estos principios y los entes locales deben ceder autonomía por apremios financieros. 

EL IMPACTO LOCAL DE LA CRISIS

El problema del endeudamiento municipal adquirió centralidad en la agenda local a partir de la crisis que estalló en 2008. La caída de la economía global y su traslado a la crisis de las hipotecas en España derrumbaron la actividad de la construcción, uno de los sectores más dinámicos de las finanzas intergubernamentales españolas.

El efecto de las crisis económicas en el ámbito local fue inmediato y se tradujo en mayores demandas hacia los ayuntamientos, que, por el principio de subsidiariedad y proximidad del orden descentralizado, son quienes primero deben dar respuestas a los ciudadanos. Por su parte, los mecanismos de reacción macroeconómica frente a la crisis, gestionados por la Administración del Estado central en sus funciones de distribución y estabilidad, relegan las respuestas descentralizadas.

Desde la perspectiva que nos interesa detenernos en este artículo, la crisis afectó particularmente la situación financiera de las haciendas locales, lo que se tradujo en la caída de los ingresos, el ajuste presupuestario y la consecuente menor capacidad de intervención para dar respuesta a la crisis.

ESTADO ACTUAL DEL ENDEUDAMIENTO

Desde el año 2015 la economía española presenta signos de recuperación, evidenciando una tasa de crecimiento del PIB en torno al 3% anual y una evolución aún más favorable del PIB per cápita. No obstante, el peso de la deuda pública en la economía sigue siendo uno de los aspectos claves para medir su fortaleza. En España, la deuda pública[2] actualmente equivale al 97 % del PIB, superando los 1.200.000 millones de euros en 2019. 

Al analizar la distribución intergubernamental de la deuda se observa que un 75% corresponde al Estado central, un 20% a las CCAA y un 5% a los Ayuntamientos. Es decir, que la deuda estimada total de los ayuntamientos alcanza los 60 mil millones de euros.

Siguiendo los datos del Ministerio de Hacienda (2018) respecto al endeudamiento (entendido como las obligaciones financieras de largo plazo), los municipios mostraron una mejora al menos hasta 2016, ya que el total de deuda pasó de representar 50% de los ingresos corrientes en 2015 al 45% en 2016.

Al observar el comportamiento municipal a nivel agregado por CCAA, el mayor endeudamiento lo presentan Aragón, Madrid y Andalucía con representaciones de la deuda sobre los ingresos corrientes de entre el 85% y 75%. Por su parte, los menores niveles se encuentran en el País Vasco, Galicia y Cantabria, con niveles de entre el 14% y el 22%. En general, los municipios más grandes presentan mayores niveles de deuda por habitante.

En este marco, si bien se evidencian valores máximos del gasto público español per cápita, respecto al PIB el gasto público se ubica en torno al 41%, lo que refleja que se viene desacelerando luego de un máximo del 48% del PIB registrado en 2012.

Asimismo, el porcentaje del gasto total destinado al pago de deuda se encuentra en decrecimiento desde 2015, ubicándose en 2018 en torno al 2,5% del PBI, lo que representa cerca del 7% del presupuesto total del gobierno. Como se analiza a continuación, el efecto de la deuda en los presupuestos locales constituye un controvertido aspecto en torno al debate actual de las finanzas intergubernamentales en España, particularmente a partir de las regulaciones presupuestarias implementadas en 2012. 

Es importante señalar que la deuda no sólo refleja el estado de situación financiera, sino que debe evaluarse su impacto en el presupuesto, que es el principal elemento para la programación y la implementación de las políticas públicas.

HACIENDAS LOCALES Y ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

La Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de 2012, impulsada por el gobierno central, reguló la prioridad del pago de la deuda sobre otros destinos del gasto público. Estas regulaciones se hicieron extensivas a los ayuntamientos, que se vieron forzados en el direccionamiento del ajuste fiscal. En particular, las medidas implementadas, y el establecimiento de la regla del gasto, buscaron reducir la deuda limitando el uso de los superávits locales a otras partidas presupuestarias que no sean pago de deuda.

Si bien el programa ha sido exitoso en cuanto a la eficacia dada por la rigurosidad fiscal, las nuevas regulaciones se tradujeron en menores inversiones y menor capacidad de los gobiernos locales para sostener la economía local e impulsar el desarrollo. Asimismo, los municipios perdieron autonomía en la capacidad para negociar directamente las opciones de financiamiento.

Es importante mencionar, como antecedente inmediato, la reforma del artículo 135 de la Constitución en 2011, cuyo punto 1 sostiene que "el Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros. Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario".

En este marco el Ministerio de Hacienda impulsó el Plan de Pago a Proveedores (PPP) (Real Decreto-ley 7/2012) para saldar a las deudas acumuladas de las CCAA y los gobiernos locales con los proveedores. A tal fin, los ayuntamientos y las comunidades, a través de la gestión y la garantía del gobierno central, se endeudaron con bancos privados[3] a una tasa del 4,6% al momento de la implementación.

Por su parte, los bancos financiaron los créditos con el Banco Central Europeo (BCE) en un momento de tipos de interés menores al 0,3%. Es decir, que el plan de conversión de deuda comercial en deuda financiera contribuyó para rescatar no sólo a los pequeños proveedores o autónomos con quienes los gobiernos acumulaban deuda, sino que fundamentalmente benefició a los bancos y, por el volumen de las deudas, a las grandes empresas constructoras y de servicios privatizadas.

SANEAMIENTO FINANCIERO Y AJUSTE LOCAL

Las condicionalidades impuestas para liberar los recursos que permitan afrontar el nuevo programa financiero incluyó además de los nuevos controles, la tercerización en la provisión de bienes y servicios públicos, la flexibilización laboral en el sector público (Real Decreto-ley 3/2012) y el congelamiento de nuevas contrataciones.

Es decir, que para hacer frente a la crisis los ayuntamientos han tenido que relegar funciones y capacidades asociadas a las competencias propias de los municipios, afectando la autonomía y debilitando el sistema de descentralización.

Siguiendo el relevamiento del Ministerio de Hacienda (2018) se observa que el 81% del gasto total de los municipios corresponde a gasto corriente, reduciéndose desde 2012 la proporción del gasto destinado a inversiones de capital.

Variación porcentual del gasto en inversión de los ayuntamientos según tamaño, 2010 - 2018

Fuente: Jorrín, Hernández y Escudero (2019).

Para el caso de los municipios de tamaño intermedio (entre 50 mil y 200 mil habitantes), en 2010 se registró un promedio de gasto por habitante destinado al pago de deuda de 80 euros, mientras que luego de la implementación de las nuevas regulaciones pasó a 217 euros por habitantes. Por su parte, en el mismo período el gasto en inversiones reales se redujo de 231 euros por habitante a 67 euros. Si bien desde 2015 la tendencia es menos pronunciada, para 2018 no se ha recuperado la distribución presupuestaria previa, y con excepción de los municipios más pequeños (menos de 250 habitantes), en promedio en todos ha crecido el peso presupuestario del pago de la deuda.

Variación porcentual del gasto destinado al pago de deudas de los ayuntamientos según tamaño, 2010 - 2018

Fuente: Jorrín, Hernández y Escudero (2019).

Por otro lado, en paralelo, durante los últimos años los ayuntamientos han aumentado su capacidad de financiamiento autónomo (entendido como el porcentaje de los gastos que son cubiertos con recursos propios) producto de una mayor presión fiscal local, principalmente impulsada por el crecimiento del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles y el Impuesto sobre el Incremento del valor de los terrenos (Fernández Pavés, 2018). Es decir, que a pesar de que los municipios han aumentado su capacidad recaudatoria han visto disminuida su autonomía financiera para decidir los destinos de los recursos.

No obstante, es necesario subrayar el aspecto positivo del programa, ya que además de la cancelación de los pasivos comerciales generados en los años de la depresión permitió recuperar liquidez a los actores económicos locales. Asimismo, la deuda financiera de los ayuntamientos se redujo un tercio aproximadamente entre 2012 y 2018.

Con todo, vale decir que, si bien durante los últimos años la regulación de Estabilidad Presupuestaria sobre las haciendas locales permitió mejorar la situación financiera, la austeridad tuvo lugar a costa de una menor inversión y un menor gasto social junto con un mayor control sobre las asignaciones presupuestarias de los ayuntamientos, debilitando su autonomía.

En cuanto al futuro inmediato, para los próximos años los objetivos de Estabilidad Presupuestaria establecidos para los Gobiernos Locales son de déficit cero con una reducción progresiva de la deuda hasta alcanzar el 2,1% del PIB en 2012. Es decir que los municipios seguirán limitados en sus capacidades de gestión en un contexto donde, a pesar del mayor crecimiento, el endeudamiento y la vulnerabilidad de la economía española no parecen ser cuestiones del pasado.

BIBLIOGRAFÍA

Fernández Pavés, María José (2006). La financiación de los gobiernos locales: balances y perspectivas. Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP), Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación (IUDC), Madrid: CYA.

Fernández Pavés, María José (2018) ¿En qué situación está el impuesto de “plusvalía”? La posibilidad de implicación y obtención de devoluciones. Editorial tirant lo blanch: Valencia.

Jorrín, Javier, Hernández, Antonio. y Escudero, Jesus (2019). ¿En qué se gasta tu ayuntamiento el dinero? Visualización de datos. Nota en El Confidencial del 21/07/2019.

Ministerio de Hacienda (2018). Haciendas locales en cifras. Año 2016. Secretaría General de Financiación Autonómica y Local. Madrid: Secretaría de Estado de Hacienda.

Rancaño Martín, María Asunción (2012). El nuevo marco legal del principio de suficiencia financiera local en Andalucía. En Fernández Pavés, María José (Coord.) La función tributaria local. Universidad de Granada, Editorial La Ley: Granada.

Stiglitz, J. (2003). La economía del sector público. Madrid: Antoni Bosch Editor.