Por. Edna Guidi Gutiérrez

Dra. en Economía y Políticas Públicas

ANTECEDENTES Y CONTEXTO DEL PROCESO

A mediados de los años ochenta se inicia en casi todos los países de América Latina el proceso de descentralización, originado principalmente por las debilidades institucionales de los gobiernos centrales para dar respuesta a los requerimientos de servicios públicos de la ciudadanía principalmente del área subnacional y por las demandas de la población (principalmente campesinos e indígenas) por sistemas más democráticos e inclusivos y de una mayor participación ciudadana (Velásquez 2015, Galindo 2008). En los mismos años, se une otra vertiente complementaria a este proceso, el surgimiento de iniciativas de Desarrollo Económico Local y el nuevo rol de los gobiernos subnacionales. 

El proceso de Descentralización en Bolivia según la Constitución Política del Estado (CPE) se define como “un modelo de Estado descentralizado, en el cual la autonomía conlleva la elección directa de sus autoridades territoriales, la administración de los recursos económicos, el ejercicio legislativo, reglamentario, fiscalizador y ejecutivo” (CPE: Art 1 y 272). Podemos considerarlo entonces como desconcentración, según las modalidades de descentralización analizadas en el módulo.

Según algunos autores (Velazquez 2015, Barberí 2007)  este proceso se inició a principios de 1964 con el reconocimiento del “Régimen de Autonomía Municipal y la administración concertada”. Posteriormente le seguirían la creación de polos de desarrollo “Corporaciones Regionales de Desarrollo”, creadas en todos los departamentos cuyo objetivo principal era potenciar el desarrollo productivo y agropecuario de las Regiones. En 1993 se reconoce como sujetos del proceso a las organizaciones sociales y se crean instancias de control social de la gestión municipal, a las cuales se podía transferir competencias públicas a través de las Organizaciones Territoriales de Base (OTBs).

Pero es en 1994 con la promulgación de la Ley de Participación Popular que comienza de manera formal el proceso de descentralización con base en la gestión municipal. Esta Ley permitió que las secciones de provincia se conviertan en unidades administrativas al servicio de los ciudadanos (Barberí 2007), permitió promover la ingerencia del Gobierno Local en las decisiones de gasto e inversión local y contar con una fiscalización más efectiva por farte de la comunidad (OTBs) (Galindo 2008). Sin embargo, lo más importante de la reforma es que permitió hablar de inclusión, ningún proceso anterior generó mayor nivel de inclusión política, económica y social.

En 2005, se amplió la autonomía en favor de las regiones o departamentos, con la elección de prefectos, antes elegidos por el Presidente de la República. El nuevo Gobierno de Evo Morales en el marco de la nueva Constitución, promulgó en 2010 la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibañez” (LMDA) que reconoce cuatro tipos de autonomías Departamental, Municipal, Regional e Indígena Originaria Campesina, iniciando un nuevo ámbito de acción en este proceso descentralizador y las bases de la organización territorial del Estado.

De manera formal esta nueva Constitución postula la existencia de un Estado Autonómico, pero la práctica política parece ir en dirección contraria a la norma. Se tiende cada vez más hacia una mayor concentración de actividades en manos del Gobierno Central, un Estado que controla desde su sede central y no desde las autonomías departamentales.

Su razón de ser está en que el proceso autonómico sucede y busca su profundización en un momento histórico del nacionalismo revolucionario, basado en el un liderazgo del presidente Evo Morales, que reúne a su alrededor la fuerza del proceso político y la concepción nacionalista y abarcadora de acción del Central (Peña 2012). El propio vicepresidente de Estado Plurinacional de Bolivia aseguraba: “El pacto por amalgamiento del proceso constituyente configuró una compleja estructura institucional, destinada a satisfacer al mismo tiempo la descentralización territorial del poder, la recuperación y reposicionamiento del Estado y la descolonización”(García Linera, 2007).

Lo relevante de todo este proceso para el Gobierno, es mostrar un Estado Central fortalecido, protagonista y decisor desde la economía (como la nacionalización de los hidrocarburos, las fuertes inversiones de infraestructura básica y de apoyo a la producción) hasta los aspectos sociales y medioambientales, así como promotor de políticas públicas y de iniciativas en la agenda mundial.

Las autonomías indígenas departamentales impulsadas teóricamente por el propio Estado Central, parecen ser anomalías constitucionales, que no corresponden con un Estado jerárquico, fuerte y controlador. Algunos autores (Toranso Roca, 2015) consideran que fueron creadas no por un apogeo o continuación del proceso descentralizador, sino para deslegitimar el papel de las autonomías, ya que podrían haber sido adversarias al poder del Estado Central.

Hoy en día a pesar del empuje centralizador, pareciera que los municipios, hoy autonomías municipales, tienen alguna fuerza descentralizadora, tal vez porque la Participación Popular fue apropiada por la ciudadanía. Por el contrario en el ámbito de las autonomías departamentales se nota un fracaso, incluso un retroceso, ni siquiera Santa Cruz es una excepción, sus actores se han debilitado o han sido absorbidos por el Estado Central.

Bolivia, al igual que algunos países de la Región, transita hacia un proceso de recentralización del Estado, que en el corto y mediano plazo es poco probable que cambie. Aun así subsisten algunos actores sociales, gobiernos municipales, promotores de la descentralización, probablemente tal vez porque 20 años de participación popular hayan sabido llegar a la gente.

AVANCES, LIMITACIONES Y RETOS

La Ley Marco de Autonomías (LMDA) establece que “el proceso de descentralización tiene como fin la distribución de funciones político administrativas del Estado para la participación ciudadana en la toma de decisiones, la profundización de la democracia y la satisfacción de las necesidades colectivas y del desarrollo socioeconómico” (Ley No. 031: Artículo 7) (Vidaurre 2013). Bajo esta premisa los avances que se han dado en cuando a las formas de descentralización son:

Descentralización política,hay elección popular de las autoridades en todas las entidades territoriales autónomas (ETA) y Estado Central, donde cada uno establece con autonomía su funcionamiento político. Cuentan con facultad legislativa, determinando así políticas y estrategias de su gobierno autónomo. Asimismo la planificación, programación y ejecución de su gestión política, administrativa, técnica, económica, financiera, cultural y social y en el caso de la autonomía indígena originaria campesina, el ejercicio de la potestad jurisdiccional indígena (Art.9 LMDA)

Descentralización fiscal,las ETA tienen la potestad para crear, recaudar y administrar tributos e invertir sus recursos según la CPE y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMDA) (Art.9 LMDA). Reciben ingresos por coparticipación tributaria, impuestos, regalías, Hippic, IDH, etc pero preocupa los niveles de déficit fiscal y al alta dependencia de las transferencias del Estado Central.

Descentralización administrativa,las ETA asumen todas las competencias exclusivas asignadas por la CPE y aquellas facultades reglamentarias y ejecutivas que les sean transferidas o delegadas por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional (Art 64 LMDA) referidas a salud, educación, agua potable y alcantarillado, energía, habitad y vivienda, seguridad ciudadana, patrimonio cultural, relaciones internacionales, desarrollo rural integral, desarrollo productivo, recursos naturales, biodiversidad y medio ambiente, recursos hidricos y riego, áridos, telefonía, planificación, ordenamiento territorial, turismo, transporte (ART 80 a 98 LMDA). Estas responsabilidades se distribuyen en cada nivel en función de su naturaleza, características y escala de intervención. Llama la atención que de las 199 competencias, 38 sean exclusivas, 22 privativas y 16 concurrentes.

Entre las limitaciones y retos del proceso de descentralización que inciden en el desarrollo territorial podemos enumerar los siguientes:

• Uno de los desafíos inmediatos es el fortalecimiento institucional de entidades territoriales (ETAS), capacitación de los recursos humanos que están manejando mayores volúmenes de inversión (sobre todo en los municipios de menor tamaño) así como su adecuada complementariedad, para contar con una visión integral del desarrollo económico territorial que articule con las distintas ETAs y con el Estado Central.
• Es necesario una mayor transferencia de competencias exclusivas y concurrentes para la promoción del desarrollo económico territorial, la LMDA asigna mayores responsabilidades a las autonomías departamentales, entidades que si bien de manera conceptual serían más idóneas para promover el DET. Sin embargo en Bolivia son las entidades con menor fortaleza, capacidades y voluntades para realizarlo. Se ha minimizado el rol de los Gobiernos Locales que antaño desarrollaron iniciativas de desarrollo económico efectivas. Tampoco queda claro el rol en DET de las autonomías indígenas ya que están pueden trascender los espacios político territoriales municipales.
• La descentralización administrativa es un proceso compartido de competencias para la prestación de servicios públicos, cada gobierno asume algunas atribuciones, pero no hay claridad en la norma. La LMDA contempla que si una autonomía no es capaz de asumir una competencia, esta será asumida por otra entidad autonómica y si no por el Estado Central, pero no indica el cómo y cuándo. A ello se suma la terrible falta de coordinación con relación a las responsabilidades de cada uno (ETA) y el Gobierno Central.
• La LMDA asigna nuevas competencias a los entes descentralizados anteriormente existentes: gobiernos locales y departamentales, pero ahora también a las autonomía indígenas que tendrán igual rango, al menos en teoría. Pero no se estable cómo se financiará esta compleja estructura, menos para promover el DET. Si no se define un pacto fiscal que nos lleve a asegurar la ejecución y financiación de las competencias de las mencionadas entidades territoriales se podrían generar duras batallas por la obtención de recursos e incrementar el clima de conflictividad que ya existe.
• Es fundamental que a nivel normativo se garantice la participación real de los ciudadanos en la toma de decisiones sobre los recursos de las entidades territoriales municipales y departamentales. Así como priorizar la rendición de cuentas. El actual modelo es un retroceso en este sentido del modelo de la participación popular.
• La dimensión fiscal es sin temor a equivocarnos el punto clave de este proceso. Es prioritario generar mayor libertad en la disponibilidad de recursos para salud, educación y para la promoción del DET y, que éstos sean generados en mayor dimensión por las ETA a fin de garantizar la sostenibilidad e institucionalidad de los procesos que lideren. 

*Ilustraciónes: Juan Rimsa (1903 -1978), Artista Lituano, que inspiro la mayoría de sus obras en las tierras Bolivianas, vicion indigenista de comunidad y paisáje.