ASOCIATIVIDAD MUNICIPAL CON PERSONALIDAD JURÍDICA Y SU LIMITACIÓN LEGAL

Concepto asociación municipal y su objeto:

De acuerdo a la legislación chilena, en particular el artículo 118 de la Constitución Política y el artículo 137 de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, dos o más municipalidades, pertenezcan o no a una misma provincia o región, podrán constituir asociaciones municipales, para los efectos de facilitar la solución de problemas que les sean comunes, o lograr el mejor aprovechamiento de los recursos disponibles”, pudiendo dichas asociaciones gozar de personalidad jurídica de derecho privado, de acuerdo con las reglas establecidas en la misma ley

Por lo tanto de acuerdo a la lectura de las disposiciones legales citadas anteriormente, este tipo de agrupaciones no están definidas como asociaciones de carácter gremial o sindical, sino más bien una agrupación tiene como una misión de encontrar una solución a las problemas que les sean comunes o alcanzar el mejor beneficio de los recursos disponibles.

Distinto es el caso de una municipalidad, la cual es definida como una corporación  autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas. La municipalidad, tal como lo señala la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, es un órgano de la Administración del Estado. 

A su vez, las asociaciones municipales a diferencia de las corporaciones y fundaciones municipales, las primeras son solo están integradas por las municipalidades, mientras las corporaciones y fundaciones podrán formarse con una o más personas jurídicas de derecho privado o con otras entidades del sector público. 

Ahora en cuanto la diferencia entre aquellas agrupación que tiene personalidad jurídica y aquellas que no lo tienen,  la primera es una agrupación  que dispone patrimonio propio y el personal que labore en este tipo de asociación se regirá por las normas laborales y previsionales del sector privado, mientras la segunda habrá un municipio que tendrá a su cargo la administración y dirección de los servicios que se presten u obras que se ejecuten.

En relación al objeto que pueden tener las asociaciones municipales, el legislador no estableció ninguna diferencia entre  aquellas que tienen la personalidad jurídica y aquellas que no la tienen, por lo tanto ambas pueden tener el mismo objeto establecido en el artículo 137 de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.

La constituyen de estas agrupaciones sin contraste alguna podrán tener por objeto:1) la atención de servicios comunes; la ejecución de obras de desarrollo local; 2) el fortalecimiento de los instrumentos de gestión; 3) la realización de programas vinculados a la protección del medio ambiente, al turismo, a la salud o a otros fines que les sean propios; 4) la capacitación y el perfeccionamiento del personal municipal, como también de alcaldes y concejales; y 5) la coordinación con instituciones nacionales e internacionales a fin de perfeccionar el régimen municipal.

A mayor abundamiento,  la última reforma sobre el asociativimso municipal chileno, según el autor de la iniciativa legislativa, el objetivo era determinar el mecanismo legal para que estas agrupaciones municipales puedan optar a una personalidad jurídica, más que diferenciar el objeto de la constitución de una asociación con personalidad jurídica y aquella con no tiene personalidad jurídica.

Al revisar la historia de la Ley N° 20.527, que regula las asociaciones municipales, hubo un interesante debate en la Cámara de Diputados más que en el Senado sobre el objeto de la asociación municipal con personalidad jurídica. Y que en algunas ocasiones se manifestó por parte de algunos legisladores sobre el supuesto de la “privatización de las funciones municipales.”

A continuación se explicará el motivo de la resistencia al “supuesto privatización de las funciones municipales”, para ello en primer lugar habrá que aclarar, que de acuerdo al ordenamiento jurídico chileno, las municipalidades como órganos de la Administración del Estado a nivel local tienen funciones privativas y compartidas, las primeras son aquellas que se ejercen  exclusivamente por las propias municipalidades y en algunos casos particulares se les ha permitidos concesionar algunos servicios, entre de los cuales es la recolección de los residuos domiciliarios. Mientras las funciones compartidas, son aquellas que pueden desarrollas los municipios en sus respectivos territorios directamente o cono otros órganos de la Administración del Estado, entre las cuales son la educación; salud pública; la urbanización y la vialidad urbana y rural; la asistencia jurídica; el transporte y tránsito público, etc.

En el transcurso del debate en la Sala de la Cámara de Diputados, con fecha 16 de Junio de 2010, el diputado Robles, expresó textualmente lo siguiente: “Estoy de acuerdo con la asociatividad; pero no lo estoy con el marco jurídico que se pretende dar, porque, en el país, ahora empezaremos a privatizar la acción municipal. Repito que, si bien me parece muy sano e importante que las municipalidades se asocien en su conjunto para actuar por el bien común, no me parece sano que los municipios lo hagan a través de una entidad privada, como en este caso.”

Otra intervención se merece mencionar, es la del diputado Rene Saffirio durante la sesión de la Sala de la Cámara de Diputados, de fecha 13 de Julio de 2010. Sobre la reglamentación de la Constitución sobre asociaciones municipales, expresó: “Creo que este proyecto, de alguna manera, invade normas establecidas en la ley orgánica constitucional de Municipalidades, atribuciones que pertenecen en particular a los concejos. De modo que, compartiendo el propósito, me parece muy relevante redefinir el carácter y la naturaleza jurídica que tendrán estas asociaciones y revisar, con particular atención, sus atribuciones o posibilidades de actuar.”

En consideración de lo planteado por varios parlamentarios durante la tramitación del proyecto de ley sobre el mecanismo para otorgar personalidad jurídica a las asociaciones municipales chilenas, el Congreso Nacional aprobó una norma que permita a la Contraloría General de la República fiscalizar el patrimonio de las asociaciones municipales con personalidad jurídica de derecho privado, a su vez someterlas a las normas de transparencia y acceso a la información pública.

Asociación municipal, supramunicipal y aéreas metropolitanas

Las asociaciones municipales no constituyen órganos de la Administración del Estado, sino que agrupaciones que son constituyen para los efectos de facilitar  la solución de problemas que sean comunes a los municipios, o para lograr el mejor aprovechamiento de los recursos disponibles.

No existe disposición legal que permita a las municipalidades traspasar sus funciones a las asociaciones municipales con personalidad jurídica de derecho privado, como tampoco existe una norma a que faculta a los órganos de la administración local delegar sus funciones para que sean ejercidas por las agrupaciones municipales.

La asociación municipal en Chile no es una supramunicipal, es decir no es una entidad que sitúa sobre los municipios, sino más una entidad coadyuvante con los gobiernos locales.

La creación de las áreas metropolitanas y su administración en el caso de Chile, aún está pendiente su debate en el marco de fortalecimiento de la política de descentralización. De acuerdo al proyecto de ley relativo al fortalecimiento de la regionalización del país, que se encuentra en trámite constitucional en la Comisión Mixta, las áreas metropolitanas serán administradas por los gobiernos regionales y no por los municipios. Dicha iniciativa contempla una norma que va permitir a los gobiernos regionales metropolitanos asumir una función privativa municipal y que tiene relación  con el servicio de recolección de residuos domiciliarios. Es decir si los órganos de la administración comunal no tienen la capacidad de realizar esta función privativa podrá asumirlo el gobierno regional metropolitana.

Jurisprudencia administrativa sobre la asociatividad municipal con personalidad jurídica de derecho privado.

Pese a la escasa jurisprudencia administrativa sobre la asociatividad municipal chilena con personalidad jurídica de derecho privado, ello no impide analizar el criterio de la Contraloría General de la República sobre tal agrupación, en particular el pronunciamiento emitido con fecha 17 de octubre de 2016 a propósito de diversas consulta formuladas por la Asociación de Municipalidades de la Zona Oriente de la Región Metropolitana.

Dicha asociación señala en su estatuto, que entre otros objetos se encuentra la de propiciar el trabajo de manera conjunta y coordinada entre las municipalidades asociadas en la ejecución de obras de desarrollo local, atención de servicios comunes, fortalecimiento de instrumentos de gestión, entre otros.

Las consultas que fueron formulados por la Asociación de Municipalidades de la Zona Oriente de la Región Metropolitana tienes relación con la implementación del proyecto denominado “Tranvía Oriente”, cuyo trazado conectaría a tres comunas de la ciudad de Santiago. El proyecto en cuestión implicaría la construcción de una obra pública municipal, como son las vías de los tranvías y las obras civiles correspondientes, en vías públicas de las tres comunas.

En primer lugar, hay que tener presente, que en materia urbanístico y transporte, las municipalidades, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado aquellas funciones referidas en el artículo 4° de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.

En segundo lugar, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 5° del cuerpo legal citada anteriormente, las municipalidades para el cumplimiento de sus funciones tendrán diversas atribuciones esenciales, entre de las cuales la administración de los bienes municipales y nacionales de uso público.

La administración de los bienes puede ser objeto de concesiones, y por ende podrá ser un tercero actuar como concesionarios de dichos bienes, ejemplo de ellos los terminales de buses, estacionamientos.

En materia de transporte y transito público, las municipalidades podrán desarrollar  tal atribución en el ámbito de su territorio de manera directa o con otros órganos de la Administración del Estado, pero la Contraloría General de la República aclaró en su dictamen que las normas especificas para regular el funcionamiento de los sistemas de tránsito las normas dictadas por las municipalidades no podrán contemplar disposiciones contradictorias con las establecidas por el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones.

En cuanto el rol de las asociaciones de municipalidades, la CGR de acuerdo a lo pronunciado en su dictamen de fecha 17 de octubre de 2016, precisó que la administración de los bienes de uso público constituye una atribución esencial de los municipios, la entrega de dichos bienes en concesión no puede traspasarse a entidades que gozan de personalidad jurídica de derecho privado como los son las asociaciones. Pero a su vez aclaró el Organismo Contralor, que estas asociaciones pueden prestar el apoyo técnico necesario que las municipalidades requieran para llevar a cabo su proyecto.

De acuerdo a esta interpretación, las municipalidades no pueden traspasar sus atribuciones esenciales a las asociaciones municipales con personalidad jurídica de derecho privado, y que rol de estas entidades será limitado.

Sin perjuicio de lo anterior, a juicio de la CGR, las municipalidades interesadas podrán convenir una asociación de municipalidades sin personalidad jurídica, y sería el municipio administrador el convenio asociativo encargado de  efectuar la licitación para la concesión de los bienes nacionales de uso público existentes para la implementación de la línea de tranvía de manera conjunta y para tales efectos requiere el consentimiento de todas las entidades edilicias involucradas en el otorgamiento de la concesión respectiva.

Por lo tanto de acuerdo a la actual jurisprudencia administrativa, las asociaciones municipales con personalidad jurídica de derecho privado no podrán ejercer atribuciones esenciales que el legislador ha entregado exclusivamente a los órganos de la administración local y que son las municipalidades, salvo que se trata de asociaciones fundadas mediante un convenio entre varios municipios y su administración recae a un municipio determinado.

La interpretación del ente contralor de alguna manera se puede comprender que las asociaciones municipales con personalidad jurídica de derecho privado no pueden atribuirse funciones que el legislador no lo había determinado mediante una ley. Como también se puede deducir  cuando el parlamentario  al señalar que las asociaciones municipales con personalidad jurídica podrán tener por objeto la ejecución de obras desarrollo local; la realización de programas vinculados a la protección del medio ambiente, al turismo, a la seguridad pública; a la salud, no debe vislumbrar de que dichas agrupaciones puede realizar funciones privativas de los municipios, salvo la aprobación de una ley especial que permita a las municipalidades traspasar sus funciones privativas.

Bibliografía

Biblioteca del Congreso Nacional. http://www.bcn.cl/historiadelaley/nc/historia-de-la-ley/4597/

Contraloría General de la República. https://www.contraloria.cl/portalweb/web/cgr/portada#inicio

Boletín N°7963-06. Proyecto de ley relativo al fortalecimiento de la regionalización del país. http://www.senado.cl/appsenado/templates/tramitacion/index.php