PANORAMA DEL ESTADO SUBNACIONAL, GOBIERNO LOCAL MUNICIPAL Y EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN EL PERÚ

Por: Percy J. Paredes Villarreal

El presente ensayo tiene como finalidad articular el panorama subnacional con el gobierno local municipal y el presupuesto participativo; esto se debe a que en estos últimos años se viene dando mucha importancia  y prioridad por parte de los actores locales interesados en temas de desarrollo local.

En esta oportunidad queremos articular tres elementos fundamentales existentes dentro del gobierno subnacional. Para lo cual, se ha considerado aprovechar las potencialidades con la finalidad de recoger el aporte respectivo.

1.- QUÉ ES EL ESTADO SUBNACIONAL

Debido a la amplitud del espacio territorial, el Estado cuenta con dos estructuras, el Nacional o también denominado Central y los Subnacionales, involucrando a la Región, Provincia y Distrito. La finalidad, es que esta entidad subnacional pueda llegar a los diversos lugares y rincones del territorio.

En tiempos pasados, la presencia del Estado subnacional ha sido casi inexistente; porque, no llegaba a los diversos lugares y sectores del país, generándose vacíos de poder. Por lo que, otros actores eran los encargados de reemplazarlo, tomando decisiones y conduciendo estos espacios territoriales; trayendo como consecuencia pobreza y exclusión social.

El proceso de descentralización, está permitiendo el fortalecimiento de los Estados Subnacionales, dentro de nuestro país. Uno de estos actores fortalecidos han sido los gobiernos locales; ya que, cuenta con el poder político, financiero, económico dentro de los pequeños territorios; y donde, ellos pueden encargarse del desarrollo local.

La presencia de los Estados Subnacionales; esta generando un acercamiento a la ciudadanía y a la vez inclusión social.  reflejandose en las políticas sociales como: educación, salud, sector judicial, gobernación, policía nacional, y los gobiernos regionales/locales, etc.

1.1.- CARACTERÍSTICAS DEL GOBIERNO SUBNACIONAL

Entender el Gobierno Subnacional, implicar contar con las siguientes características, que a continuación pasamos a describirlo:

• El Estado subnacional cuenta con un espacio territorial más pequeño en comparación con el nacional; dentro de este espacio participa la sociedad civil como: organizaciones sociales, culturales, deportivas, religiosas, económicas, etc.; del mismo modo, existen instituciones públicas y privadas. Todo esto implica el fortalecimiento de una sociedad con una diversidad cultural, permitiendo actuar y diseñar políticas públicas regionales y/o locales.

• Cuando hablamos del Estado Subnacional, nos estamos refiriendo a un espacio territorial, donde conviven los sectores públicos, privados y las organizaciones sociales. Es importante indicar que anteriormente estas dependían del Estado Central, ahora dependen del Estado Subnacional.

• El Estado subnacional en este caso, a nivel regional, cuenta con un Poder ejecutivo cuyo máximo representante es el Presidente Regional;  elegido democráticamente, mediante el voto popular; gobierna por cuatro (04) años. También encontramos el poder legislativo, que vienen a ser  el Consejo  Regional, representado por un Consejero por cada provincia;  son elegidos democráticamente por cuatro (04) años. Su función es de fiscalizar a la gestión regional, aprobar y/o proponer ordenanzas regionales.

• Dentro del ámbito regional encontramos al Ministerio Público y al Poder Judicial, que es la instancia intermedia entre el juzgado provincial y el Nacional.

• Y por último están los organismos independientes de los otros poderes del Estado, pero todavía hay una dependencia de los organismos nacionales.

• Dentro de este Espacio Subnacional, podemos mencionar que no se ha fortalecido el diseño de una política de Estado Subnacional, en forma concertada; por lo que, no se cuenta con acuerdos regionales que permitan orientar sus respectivas políticas públicas a este nivel. Solamente existe un Plan de Desarrollo Concertado Regional, y el Presupuesto Participativo Regional, que en muchos de los casos, desde el Concejo Regional, y los Consejeros, no le dan la importancia ni su respectivo valor. Por el momento, los propios actores locales, lo entienden como un Municipio Regional tradicional, dedicado solamente a brindar servicios.

2.- EL GOBIERNO NACIONAL

Un Gobierno se encarga de implementar las políticas del Estado a través de la implementación de políticas sectoriales, que los Ministerios planifican y ejecutan. Estas políticas de Gobierno, que se implementan, viene a ser las propuestas programáticas, que ellos difunden durante el proceso electoral en el cual participan y logran obtener los votos necesarios y ganar dicho proceso eleccionario.

3.- EL GOBIERNO REGIONAL

Es importante indicar que dentro de un gobierno regional, existen gobiernos provinciales; y en una provincia podemos ver diversos distritos. Del mismo modo, aunque no está considerado dentro de la Ley Orgánica de Municipalidad (LOM) N° 27972, están las Municipalidades de Centros Poblados. En la estructura, los Gobiernos Provinciales, aglutinan a diversos Distritos, y a la vez la capital de provincia asume una función distrital. Podemos decir que los distritos, son las que se encuentran más cerca a la población, conocen sus problemas y necesidades. Se encargan de administrar y brindar servicios, a la vez implementa políticas de desarrollo.

4.- EL GOBIERNO LOCAL

Un Gobierno Local viene a ser el proceso de administración de los recursos naturales, financieros y socioculturales, de un determinado espacio territorial pequeño, en relación al gobierno regional y/o Nacional. La Ley Orgánica de Municipalidades, considera que: “los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa”; en los asuntos  de su respectiva competencia y que esta normado. Eso implica que un gobierno local, aparte de ser autónomo; tiene que diseñar su desarrollo, a partir de la utilización de instrumentos como: Plan Estratégico de Desarrollo, Plan de Desarrollo Concertado, Presupuesto Participativo, etc.

4.1.- FORTALECIMIENTO DE LOS GOBIERNOS LOCALES

A lo largo de estos últimos años, el proceso de descentralización ha permitido la transferencia de recursos administrativos, económicos - financieros y políticos, del gobierno nacional a los gobiernos locales; por lo tanto, está generando un empoderamiento y autonomía institucional. Permitiendo diseñar políticas públicas locales, con la finalidad de mejorar las condiciones y calidad de vida, generando inclusión social de sus habitantes. Estas políticas de desarrollo, deben permitir avanzar y orientarse hacia la visión que tiene el gobierno local, con respecto a los diversos aspectos sociales, culturales, económicos y ambientales; motivo por el cual, es de suma importancia que los territorios subnacionales cuenten con un  Plan de Desarrollo Local Concertado. Para lo cual, los recursos con que cuenta el gobierno local, debe estar destinada a todo el ámbito territorial. A la vez, debe permitir a los ciudadanos informarse y conocer estas medidas que viene tomando el gobierno local. De esa manera adecuarse y actuar dentro de estos marcos normativos.

4.2.- QUÉ ES LA MUNICIPALIDAD

En la actualidad los municipios vienen a ser pequeñas divisiones territoriales de carácter administrativo de un Estado, que pueden comprender una o varias localidades, basados en relaciones de vecindad, gobernadas por un municipio, con división de poderes encabezados por un ejecutivo unipersonal.

Desde el punto de vista Jurídico, podemos decir que los municipios son definidos legalmente como la entidad territorialfundamental de la división política y administrativa del Estado. Poseen Autonomía fiscal, política y administrativa,con los límites impuestos por la Constitución y la ley. Tiene el objetivo de lograr el bienestar de sus habitantes y mejorar la calidad de vida,dentro de su propio espacio territorial.

Desde el punto de vista sociológico podemos decir que un Municipio es una agrupación de familias que se encuentran situadas en un mismo territorio, que buscan satisfacer sus propias necesidades que han sido originadas por las relaciones de vecindad.

4.3.- ELEMENTOS DEL MUNICIPIO

Los Municipios cuentan con los siguientes elementos, como:a) Territorio:es el espacio físico y geográfico, donde se desarrolla actividades económicas, sociales, políticas, culturales, ambientales, turísticas, etc.; b) Población:son los habitantes que viven dentro de un espacio social y territorial, se vinculan con el municipio a través de una serie de actividades y/o servicios que se les brinda, como también el pago de sus impuestos; c) Autoridades Políticas:los Municipios cuenta con autoridades, como: Alcalde y Regidores, que son los encargados de dirigir y conducir los destinos del Municipio, cuyas metas deben permitir el mejoramiento de sus condiciones y calidad de vida; d)  Objetivos de Bien Común:El Municipio tiene muchos objetivos, de las cuales una de ellas es el bien común, que se ve reflejado en el Desarrollo de su localidad.

4.4.- COMPETENCIAS DE LA MUNICIPALIDAD

De acuerdo a la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), N° 27972, considera las siguientes, que son:

• Organización del espacio físico
• uso del suelo Servicios Públicos Locales Protección y conservación del ambiente
• Desarrollo de la economía local
• Participación Vecinal Servicios Sociales Local
• Prevención, rehabilitación y lucha contra el consumo de drogas.

5.- PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

La Ley Orgánica de Municipalidad (LOM) N° 27972, promulgada en el año 2003, durante el gobierno de Alejandro Toledo; le da un giro a la visión y gestión que deben tener los Gobiernos Locales. Es decir, además de tener una función de servicios, también incorpora otros elementos como: 1) Conversión en Gobierno Local; 2) diseñar políticas públicas locales que permitan el Desarrollo Local; y 3) la incorporación de la sociedad civil dentro de la gestión pública, como elemento de vigilancia, fiscalización e involucramiento en su proceso de desarrollo.

A lo largo de estos últimos tiempos, la ciudadanía organizada también cumple un rol importante y preponderante dentro del proceso de desarrollo local; esto se expresa en  su participación dentro de la  elaboración del Plan de Desarrollo Local Concertado (PDLC), Presupuesto Participativo (PP), Consejo de Coordinación Local, Comité de Vigilancia Ciudadana; ya que, es un requisito indispensable su presencia y participación, en la conformidad de estos procesos y documentación, para luego ser remitidos a los órganos superiores del Estado (Ministerio de Economía y Finanzas, Gobierno Provincial y Regional, entre otros), como actividades realizadas.

La Participación Ciudadana, es un proceso mediante el cual los actores locales (llámese líderes, dirigentes y ciudadanos comunes), se interesan y se sienten comprometidos con el desarrollo de su distrito, Provincia, Región; para lo cual, se organizan y participan en los proceso participativos que convocan las diversas instancias de los gobiernos sub nacionales.

Dentro de este aspecto de Participación Ciudadana, existen dos enfoques: La primera, tiene que ver con una participación pasiva, donde solamente son invitados a los procesos tanto de Presupuesto Participativo (PP) y Plan de Desarrollo Concertado (PDC), para proponer y aprobar dichos planes; de allí, se les convoca al año siguiente, así sucesivamente. Pero no se les involucra, ni tampoco se les hace participe en el proceso de fiscalización y vigilancia ciudadana.

El Segundo aspecto, está relacionado con el fortalecimiento de las capacidades y competencias de los actores locales; donde se les capacita permanentemente, en temas relacionado a PP, PDC, Desarrollo Local, Vigilancia y Fiscalización, Transparencia, Gestión Municipal, etc.; es decir, lograr que los ciudadanos conozcan las funciones y roles que le competen. De esa manera, poder asumir un rol importante y preponderante dentro del proceso de desarrollo local.

6.- DESARROLLO ACTUAL DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN EL PERÚ

Nuestro país es uno de losmás centralizados en la Región latinoamericano. A pesar de poseer más de 2,000 gobiernos municipales, éstos apenas manejan el 5% del presupuesto de la república. El gobierno central concentraba, en el año 2000, el 87% de los ingresos públicos después de las transferencias de ley, frente al 65% en promedio de gobiernos de países medianos y grandes de la Región y 54% en países desarrollados.

Como podemos observar, las expectativas de los vecinos son muy grandes, desean ver asfaltadas sus calles, terminadas las veredas, construidos sus centros de salud, desarrollar políticas de desarrollo de capacidades, pero con apenas un porcentaje minimo del presupuesto nacional, en sus manos es muy poco o casi nada lo que pueden hacer los gobiernos locales; por lo tanto, casi todo el presupuesto nacional está centralizado en el gobierno central a través de sus ministerios, por esa razón los gobiernos locales se ven en la necesidad de gestionar a través de éstas entidades publicas de carácter nacional la ejecución de sus obras de inversión.

Debido al receso de la economía nacional, producto de la caída de los precios, sobretodo de los minerales, el país ha sufrido una especie de retroceso económico, la inflación ha aumentado y por lo tanto los recursos económicos que tanto necesitan los municipios han sufrido una significativa baja; la mayoría de los municipios han visto un recorte de hasta casi un 60 % de ingresos producto del canon minero y regalías.

En el año 2003, cuando se instaló en el Perú el proceso del Presupuesto participativo, sólo algunas regiones, provincias y distritos ejecutaron el proceso; hoy en día la situación ha cambiado y podemos afirmar que con sus distintas variantes y metodologías los casi 2000 distritos a nivel nacional realizan el proceso participativo, involucrando de una u otra forma a los ciudadanos que elegidos democráticamente en sus organizaciones son representantes de éstas en calidad de agentes participantes del proceso.

7.- OPORTUNIDADES RESULTANTES DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

• Cambio en la tradicional manera de tomar decisiones de gasto en el nivel subnacional.

• Decisiones sobre la base de diagnósticos participativos (problemas y potencialidades) y no sobre la base del mejor parecer de la autoridad de turno.

• Mayor involucramiento social en los asuntos públicos: reduce incentivos a la corrupción.

• Desarrollo de mayor conciencia tributaria (se requiere políticas complementarias de apoyo a la generación local de ingresos).

• Mayores espacios para escuchar la voz de los más pobres y excluidos.

• A su vez el PP es una vía de democratización del poder local y de desarrollo de la ciudadanía. Si bien es importante que se gobierne para los ciudadanos, lo es mucho más que se gobierne con ellos.

• Se presenta como una Escuela de Aprendizaje Compartido, donde los participantes educan y son educados. En ella los ciudadanos derriban el “mito” del secreto y ocultamiento de la información pública y el “misterio” en la toma de decisiones.

8.- EL DESARROLLO POTENCIAL DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO EN EL PERÚ

• Permite la institucionalidad política del régimen de gestión de una autoridad política, en particular porque lo vincula a planes de administración programáticos y excluyentes de una visión personalista y caudillista, reduciendo todo elemento proclive al clientelismo político, en función a la alta participación ciudadana en el diseño de proyectos que impliquen ejecución de presupuesto público.

• Permite la participación progresiva, multipartidaria, activa, diligente, responsable y colaborativa de los ciudadanos en los planes institucionales de la entidad gubernamental, en particular en los aspectos de mayor sensibilidad social y económica, como lo es el diseño del presupuesto anual, que involucra como elemento general al presupuesto participativo.

• Permite la ampliación del concepto de ciudadanía y participación política sin exclusión alguna, por cuanto para acceder a estos procedimientos de gestión, basta con la pertenencia a la comunidad en la cual se circunscribe una entidad gubernamental.

• Permite mecanismos de diálogo político entre autoridades y ciudadanos más constantes, fluidos y menos conflictivos, como los que suceden en épocas de procesos electorales, en función a que el diálogo permite la atenuación de exigencias sociales por parte de la ciudadanía.

• No afectan los principios jurídicos que ostenta la entidad gubernamental en la ejecución de sus actividades, por cuanto el mecanismo del presupuesto participativo está reglamentado, no limitándose la “autonomía” presupuestaria y económica de la Municipalidad, por ejemplo.

CONCLUSIONES:

Se llego a las siguientes conclusiones:

• El Estado subnacional debe tomar en cuenta la presencia de las metodologías para consolidar un modelo de desarrollo local; donde debe incorporar e involucrar a los diversos actores locales en la visión de desarrollo que se quiere construir.

• Todo modelo de desarrollo que se quiere construir debe tomar en cuenta la planificación y la participación ciudadana, con la finalidad de que la población tenga acceso a la información correspondiente y se involucre en la  construcción de un modelo de desarrollo.

•  La presencia de un determinado gobierno local, ha implicado el compromiso y la voluntad política de la máxima autoridad en apostar por un desarrollo local; tomando en cuenta las potencialidades y oportunidades de los recursos que se cuenta. Del mismo modo, la  metodología respectiva debe ser participativa.