Un tema recurrente en la discusión académica sobre los cambios de políticas públicas tiene que ver con la institucionalización de tales procesos, en el sentido de consolidación de las nuevas dinámicas de relación supuestas por una política. El asunto es parte de la agenda de investigación impulsada por los enfoques neoinstitucionales, los cuales han replanteado la relevancia de los marcos institucionales como limitantes o condicionantes de la interacción social.

En este marco se ha elaborado la noción de sendero de la dependencia para dar cuenta sobre cómo algunas decisiones relevantes tomadas en situaciones críticas pueden producir efectos de mediano y largo plazo, generando dinámicas autorreforzantes difíciles de revertir. Un ejemplo bastante claro de una decisión de este tipo, para Venezuela, fue la nacionalización de la industria petrolera, adoptada a mediados de 1970 y vigente a pesar de los ciclos económicos y los cambios políticos (North, 1996).

La estrategia de descentralización política, adoptada a finales de la década de 1980, no ha demostrado el mismo grado de institucionalización. En efecto, el avance de la descentralización se planteó en su momento como la gran “revolución” democrática. La apuesta por democratizar y fortalecer los gobiernos municipales y estadales surgió de un consenso social y político bastante amplio, fraguado en una instancia excepcionalmente plural como fue la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) (Delgado, 2008). Esta medida se constituyó en la principal propuesta de renovación del sistema político ante la agobiante crisis de legitimidad, representatividad y efectividad que padecía, más visiblemente, desde 1983.

Los avances alcanzados fueron muy relevantes, pero no llegaron a constituir una “renovación” efectiva del régimen político. Si bien las autoridades municipales y estadales comenzaron a ser elegidas en comicios democráticos –el componente de la reforma que no ha podido revertirse-, abriendo paso a nuevos liderazgos políticos ajenos al asfixiante bipartidismo y generando una dinámica de desconcentración de recursos y competencias, la dirigencia emergente fue incapaz de consolidar estos procesos en un nuevo pacto político nacional (Penfold, 2009). Estos avances fueron espasmódicos, erráticos y, a nivel territorial, muy desiguales (D’Elía, 2010).

Dos factores claves impidieron la consolidación de este nuevo arreglo institucional. En primer lugar, la propensión de los actores políticos a reproducir a niveles locales y regionales las prácticas políticas y estilos de gestión dominantes a nivel central. Las relaciones clientelares y el personalismo político son expresiones de este fenómeno. En segundo lugar, la imposibilidad de fraguar un acuerdo para reformar la Constitución y asegurar la nueva estructura descentralizada y participativa del Estado.

Este fracaso se  manifestó en la incapacidad de los líderes políticos regionales y locales de alcanzar la Presidencia de la República. Tanto en las elecciones de 1993 como en las de 1998, diversos candidatos surgidos de la descentralización salieron derrotados frente a figuras nacionales, primero del sistema (Rafael Caldera) y luego del antisistema (Hugo Chávez). Esto tiene que ver tanto con la ausencia de una plataforma política que convirtiera a la descentralización en bandera electoral –las divisiones partidistas continuaron siendo dominantes- como a la incapacidad de crear un discurso atractivo a partir de la reforma democrática del sistema.

La victoria de Chávez implicó el ascenso de un nuevo proyecto político, totalmente ajeno al proceso descentralizador. La de Chávez fue una proposición radical, modelada en torno a la convocatoria de una Asamblea Constituyente que reconstruyera de raíz el sistema político. Aunque en la Constitución de 1999 formalmente se resguardó y profundizó la descentralización, lo cierto es que la clase política que ascendió con Chávez se mostró más partidaria de reforzar el poder de la Presidencia de la República, convertida en la instancia decisionista clave que requería el proceso de transformación bolivariano.

Desde entonces, el chavismo empezó a acumular poder en torno al Ejecutivo Nacional, en detrimento de las instancias estadales y municipales, pero también de los otros Poderes Públicos. La vocación hegemónica manifestada tempranamente por el presidente Chávez contó además con un soporte central: el rol del Estado nacional como administrador de la –ahora inmensa- renta petrolera. La incapacidad de resistir o bloquear la recentralización tuvo que ver así con varios factores, incluyendo la baja legitimidad alcanzada por las autoridades regionales y municipales, la desaparición de las instancias de coordinación de intereses entre ellas y la inusitada capacidad de presión y control lograda por la Presidencia de la República (Penfold, 2009).

El fracaso del proyecto descentralizador venezolano revela los límites de las reformas políticas que, planteándose como soluciones a crisis de legitimidad, no son capaces de fraguar arreglos alternativos al sistema político y terminan siendo cooptadas por las lógicas dominantes. La incapacidad de institucionalizar el nuevo pacto –preferiblemente, a nivel constitucional- debilitó la reforma y amenazó su continuidad, más cuando el agravamiento de la crisis favoreció el ascenso de propuestas antisistema, impulsoras de un proyecto de transformación profunda que exigía, por su magnitud y alcance, una gran concentración –y no desconcentración- de poder político decisorio. 

Referencias

Delgado, José Gregorio. 2008. Reflexiones sobre la descentralización en Venezuela: Ideas para su profundización.Caracas: ILDIS. http://library.fes.de/pdf-files/bueros/caracas/05573.pdf.

D’Elía, Yolanda. 2010. En defensa de la descentralización en Venezuela. Caracas: ILDIS. http://library.fes.de/pdf-files/bueros/caracas/08800.pdf.

North, Douglass. 1996. “Estructurando instituciones para el desarrollo económico”. Revista del Banco Central de Venezuela 10, 11-32.

Penfold, Michael. 2009. Dos tradiciones, un conflicto: El futuro de la descentralización. Caracas: Random House Mondadori.